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中國網·中國發展門戶網訊 在20世紀70年代的“新公共管理改革”運動中，績效管理理念被引入政府管理中，形成了“政府績效”（government performance）的概念。20世紀90年代政府績效概念逐步被引入我國開幕活動，中央和地方政府開展了行政、預算兩個方面的績效管理探索，并由此衍生出目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、效能建設、組織績效評估等各具特點的政府績效管理模式。自此，預算績效管理成為政府績效管理的重要組成部分。黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。2021年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”。一系列文件的出臺，充分體現了全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。
部門整體預算績效評價是全面實施預算績效管理的重要內容；隨著預算績效管理的全面推進，績效評價范圍從項目支出績效評價擴展到部門整體績效評價。中央及地方都在積極推進部門整體預算績效評全息投影價試點。財政部自2017年開始，每年選取部分中央部門，由財政部對其開展部門整體預算績效評價。從2017年財政部對中國氣象局、原國家測繪地理信息局2個部門開展部門整體預算績效評價試點，到2022年財政部對中國科學院（簡稱“中科院”）、交通運奇藝果影像輸部、文化和旅游部、生態環境部等10個部門開展整體預算績效評價，我國的部門整體預算績效評價范圍不斷拓展，且首次覆蓋科研機構。根據財政部要求，中科院遴選數學與系統科學研究院等6家不同領域院屬研究所開展參展了整體預算績效評價試點，這也是中科院首次展覽策劃開展研究所層面整體預算績效評價。
我國科技領域的績效評價已經開展了很多年的探索和實踐，相關的制度文件、內容流程、操作規范等已相對建立健全，但主要集中在科研項目層面，而科研機舞臺背板構整體預算績效評價工作則處于起步階段。中科院作為國家戰略科技力量主力軍開幕活動，一直走在我國科技領域評價改革與探索的前列，以中科院研究所評價為典型代表。自1993年開展綜合評價以來，經過20多年發展，中科院研究所評價經歷了“藍皮書”評價（1993—1997年）、二元評價（1998—2004年）、綜合質量評估（2005—2010年）和重大產出導向評價（2011年至今）4個主要階段。2017年，科學技術部、財政部、人力資源和社會保障部制定了《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》（國科發創〔2017〕330號），該辦法提出遵循能力導向、科學分類、協同推進、促進發展包裝設計等原則開展科研事業單位績效評價。但以往對科研機構的績效評價主要聚焦科研機構科技創新活動產出和創新能力提升，較少以預算資金投入為切入口，未關注預算資金與業務之間的深層次關系，沒有從投入產出角度形成預算績效評價的模式。針對這樣的問題，本文以中科院對院屬研究所整體預算績效評價試點實踐出發，從邏輯模型構建、評價體系設計、評價方法與組織等方面思考科研機構預算績效評價模式的構建。
科研機構整體預算績效評價試點邏玖陽視覺輯模型的構建
在對中科院6個研究所整體預算績效評價試點實施過程中，首先要想清楚“怎么做”——構建既滿足財政預算績效管理要求和中科院內部管理需要，又符合科研機構特點的評價模式。中科院研究所整體預算績效評價試點邏輯模型（圖1）構建采用了常用的層次模型和關系模型：縱向層次上，落實國家層面的政策要求，并結合中科院的使命和具體工作實踐來設計評價思路；橫向關系上，設計了以評價目標為核心、評價內容為重點、評價方法開展為支撐的評價體系。
評價目標。評價目標的設定既要符合財政預算績效評價的有關要求，亦要滿足部門自身內部管理的需要。新時期，中科院明確要求聚焦主責主業，體現“國家隊”“國家人”的戰略定位，承擔“國家事”“國家責”的戰略擔當。因此，在中科院研究所整體預算績效評價中需聚焦經濟資源，重點關注研究所資源統籌能力，進一步引導其聚焦主責主業，從而提升科技投入效能，助力實現高水平科技自立自強。
評價內FRP容。評價內容應以預算資金管理為主線，突出以“資金流”看“業務流”的特色，各項評價內容均應與預算資金相結合。因此，評價體系的構建應圍繞研究所資金流和業務流及其相互關系構建，在關注資源配置、資金和科技創新活動管理及產出和效果基礎上，可探索科研領域投入產出效率分析。需要強調的是，針對科研活動的不確定性和科研產出的時滯性、長周期性，當年預算資金投入的產出效益較難立竿見影，試點評價采取長周期評價模式，重點考察上一年度研究所預算參展支出績效情況，對于科研產出和效益等內容適當拓展3—5年。
評價方法。評價方法是評價工作實操的“最后一公里”，在具體評價操作環節，如何均衡兼顧評價各方（如評價主管部門、評價對象等）的工作量、目標達成等實際問題，如何統籌考慮已有的各類評價結果來高效地開展評價工作，決定了能否讓評價工作務實高效的落地落細。試點評價采取了“集成式”績效評價和“橫向比較式”綜合績效評價會的形式。
指標體系構建與評價方法探索
指標體系構建
指標體系是預算績活動佈置效評價的核心內容，是衡量績效目標實現程度的考核工具，包括指標、權重和測度標準等。本次試點評價在設計評價指標體系時，圍繞評價目標，緊緊抓住預算資金管理這條主線，重點關注單位資源統籌的全流程管理情況，主要涉及預算資金的分配、過程管理、投入后的產出效益等方面。在具體設計過程中遵循4個主要原則。
系統性原則。指標體系的構建要具備系統性，從投入端資源的配置模式，過程中如何統籌管理及政策落地效果如何，到產出端效益如何，所有要點均要覆蓋涉及。構建指標體系還平面設計需要考慮從評價結果中系統全面地反映單位預算績效管理情況。
重要性原則。評價工作一般很難做到事無巨細、面面俱到，既受限于評價的周期、工作量等因素，也受限于開展評價工作主管部門（評價主體）的職能定位。聚焦預算績效評價的主要矛沈浸式體驗盾和矛盾的主要方面，選取最具代表性、最能反映評價所需的重要信息的核心指標，不僅有利于科學合理的開展評價工作，也有利于高效達成預期評價目標。
經濟性原則。不同科研機構的學科領域涉及面廣，科研活動較為復雜，指標的選取應考慮實現條件及可操作性，指標體系的構建在滿足評價啟動儀式目標的前提下應符合成本效益原則，在合理成本的基礎上收集評價信息。一方面，要減少指標的信息重復，盡量消除指標間的相互影響，選定的指標應承載盡可能大的信息量，力求做到指標體系的繁簡適中。另一方面，指標的數據采集要適應當前的管理水平，易于采集，降低指標信息的收集成本。指標統計口徑盡可能與計劃口徑、統計口徑、會計核算口徑相一致，各項評價指標及其相應的計算方法、各項數據能夠標準化、規范化，力求計算方VR虛擬實境法簡便易行。
定性與定量相結合的原則。考慮到單純使用定量分析會影響評價的客觀性、公正性，特別是針對科研產出的時滯性；有的產出直接經濟效益不明顯，但外溢效益顯著，如僅用定量指標和固定的評價標準來衡量，不能反映支出績效的真實情況。定量分析可以具體反映支出效益的大小，定性分析可以反映支出與產出的因果關系，以及與其他因素的相關性。
基于評價邏場地佈置輯模型和評價體系的構建原則，中科院在開展研究所整體預算績效評價試點工作中，構建了由資源配置、財務管理、績效產出及效益3個部分構成的評價指標體系，共計3個一級指標、17個二級指標和29個三級指標。
測度標準建立
此次評價試點在具體實踐中設立的測度標準主要包括制度標準、計劃標準、歷史標準。
制度標準平面設計。主要指國家有關規章制度中明確要求的標準數值。如中科院在評價研究所的基本科研業務費支持青年科研人員力度方面，互動裝置依據了財政部印發的《關于〈中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金管理辦法〉有關問題的補充通知》（財教〔2021〕203號）規定的“基本科研業務費用于支持青年科研人員的比例，一般不得低于年度預算的50%”。
計劃標準。主要指以預先制定的目標、計劃、定額等數據作為績效評價標準。如中科院在評價研究所年度預算執行率方面，采用了年初制定的部門年度預算執行率考核值97%。
歷史標準。主要指參照同類指標的歷史數據制定的績效評價標準。如中科院在評價研究所承擔國家重大科技任務方面，采用了往年全院相關數據的平均值。
評價方法探索
中科院在試點工作中對具體評價工作的組織實施和方法方面也開展了一定的探索。具體表現在，評價組織方面，首次開展了“集成式”績效評價，并在實施過程中，探索了“橫向比較式”的綜合績效評價會。同時，探索性開展了機構預算投入產出效率的分析。
“集成式”績效評價。評價工作的開展，必然會給基層單位帶來一定的工作量，既不能走“雷聲大、雨點小”的形式過場，也不能層層加碼、繁瑣至極，得不到實效。中科院在評價試點工作開展過程中，采用了“集成式”績效評價方法。在評價準備期，充分采集國家各部門近幾年已有的各類評價結果，充分協調中科院機關各部門提供一定時期內已有的評價結果和基礎工作數據，利用信息化系統提取有關數據。在評價過程中，與研究所充分溝通核實已采集到的各類數據，對于不完善的資料，再請單位予以補充；改良了由“單位自評+主管部門評價+第三方評價”這種層層評價的傳統評價模式。研究所無需開展自評工作，僅需要向主管部門提供一些必要的支舞臺背板撐材料。在綜合評價會環節，亦無需準備本單位的情況匯報，而是圍繞指標體系中的評分要點做一些針對性的補充說明。這樣，相較于其他的評價工作，極大簡化了需要單位提供的資料，最大化為基層減輕工作量。
“橫向比較式”綜合績效評價會。在評分評議環節，目前開展的各類績效評價工作中，較多的還是以綜合績效評價會議的形式進行。當然也存在以座談調研模式進行評分評議等形式。中科院在具體試點評價實踐中，基于現有的評分評議類型，充分結合中科院內部管理需求，探索性采用了“橫向比較式”綜合績效評價會。對于科研機構來說，學科領AR擴增實境域分布廣，不同研究方向的單位差異性較大。因此，在具模型體評價環節，可以按照學科領域進行分類，在領域內進行橫向比較式評價，便于相似研究方向的單位相互之間找出差距和存在的問題。若要進一步滿足部門內部管理需要，可以再設計一些共性的評價參數，將跨領域的單位統籌進行橫向比較，找出單位間存在的差異性，便于跨領域的單攤位設計位相互借鑒、相互提升。
機構預算投入產出效率分析
資金有效性分析是本次試點評價的全新嘗試和探索。科技投入的效率問題歷來是科技管理研究的難點問題。學者們從不同視角開展了科技投入產出效率分析的探索。例如，Mitchell等[8]、Ling和Hand[9]、Travis[10]分別從美國國家科學基金會（NSF）資助、材料研究資助、評估方法等視角開展了科技投入產出效率分析方法的探索。現階段研究的共識在于很難通過定量計算得到投入產出效率的答案。基于此，本次試點評價借鑒數據包絡分析中構建前沿面的思想，構建了機構科技投入效率的“前沿面”（圖2）：假設同類型的平面設計國際、國內對標機構形成了機構層面科技投入效率的“前沿面”，通過對比分析的方式得出被評價機構與“前沿面”的關系。具體地，在投入端選擇“經費”和“人員”兩個要素，產出端選擇“標志性成果（如發表論文、授權專利、自然指數、獲獎情況及轉化收入等）”“重要人才”“重大平臺”3個要素。將投入端要素與產出端要素結合在一起，通過“平均經費產出結果”和“人均產出結果”2個方面進行對比。
評價試點工作的效果與思考
具體效果
本次評價試點工作首次在中科院研究所層面開展了財政視角下對機構整體的預算績效評價，在評價模型構建、指標體系、評價組織實施等方面均開展了有益探索。對中科院院所兩級的預算績效管理工作產生了積極的成效：①首次統籌開展了院屬研究所整體預算績效評價工作，向構建財政要求的“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系邁出了堅實的一步。②以預算資金管理為主線，評價研究所經濟資源的統籌管理情況如何，實則從側面開展了對中科院層面宏觀經濟資源配置政策的政策評價。對深化中科院院所兩級經濟資源管理改革提供了工具支撐。③強化了中科院的預算績效管理理念，更加注重管好、用好每一分財政資源，更加注重科技投入效能的提升。
隨著評價試點工作的深入開展，也給評價主體和評價對象帶來了一些深層次的困擾點：①評價對象在每一次評價工作中均要付出一定的工作量，現有各類視角AR擴增實境下的績效評價之間存在什么樣的關聯關系？②科技領域較為特殊，針對科研活動的不確定性、長周期性等特點，怎樣適時、適度、適量地對科研機構開展評價工作？
有關思考FRP
如何把科技投入的效能通過預算績效評價工作客觀真實地展現出來，如何提升評價工作自身的效能，值得深入研究。本文通過對中科院開展的院屬研究所整體預算績效評價試點工作的回顧與分析，提出記者會了3點思考。
財政視角下預算績效評價與科技視角下績效評價的關系問題。這是開展預算績效評價試點過程中面臨的第一道難題。財政視角下的預算績效評價與既有科技視角下績效評價的出發點、評價目的各有不同。前者側重于從評“錢”的角度為切入口，重點關注科技創新活動的投入產出效益等方面；后者側重于從評“事”的角度為切入口，重點關注科技創新活動產出和創新能力提升等方面。每一種評價工作的開展必然會傳遞一種內在的導向，必然會給基層工作帶來一定負擔。筆者認為應契合與傳遞當下及未來一段時期國家對科技創新的有關精神和要求，創新評價工作，從宏觀層面有效協調財政視角下預算績效評價與科技視角下績效評價之間的關系。例如，通過評價周期協調、評價內容協同、評價結果互認等方式，降低“評價重疊度”，減少對一線單位的打擾。
開展預算績效評價的情境問題。在當前世界百年未有之大變局的背景之下，經濟社會發展對科技的需求與日俱增，黨的二十大報告也提出“提升科技投入效能”的要求。在這樣的背景之下，中央逐步試點開展機構層面的預算績效評價是對財政資金“提質增效”的有效舉措。然而，落實到科研機構層面，由于科研活動長期性、持包裝設計續性的特點，科研機構在人員隊伍、組織管理穩定的情況下，支出預算績效在一定時期內將處于相對穩定的狀態。因此，在怎樣的情境下，啟動預算績效評價工作沈浸式體驗，是本次試點評價引發的第二個思考。除了機構層面在固定周期內（如5年）定期開展預算績效評價。可考慮預算績效評價的問題導向功能，在機構管理、產出、資源統籌等發現問題之時，啟動預算績效評價，為后續管理改革提供更系統全面的證據。
預算績效評價實施過程中面臨的技術難題。財政視角下的預算績效評價區別于一般科技視角下績效評價的特點在于更多地考慮了資金的要素。資金的投入、資金的使用、資金產生的效果等問題。但對科技活動而言，資金的投入產出及效果問題不僅是實踐中面臨的難題，也是理論中尚未解決的問題。因此，預算績效評價中面臨諸多技術層面的問題，如投入產出回溯對應關系問題、評價指標的測度標準問題等。此外，在評價試點中還發現，預算績效評價隊伍人才的缺失也是困擾預算績效評價順利實施的難點問題之一。
（作者：湯浩、何峻、馮凱悅、高軍，中國科學院條件保障與財務局；阿儒涵，中國科學院科技戰略咨詢研究院記者會、中國科學院攤位設計大學公共政策與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）
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